Em concursos (especialmente na FGV), é muito comum a cobrança de princípios e boas práticas de controle interno, auditoria e governança aplicados à Administração Pública. Um desses pontos é decisivo para prevenir fraudes e erros: separar funções de executar e de controlar.
A questão que baseia esta aula trouxe a seguinte afirmação: “…afastar das atividades de controle o agente a quem é atribuído o mister de executar outras funções, tendo em vista que, no regular exercício da função de controle, quem controla não deve executar, quem executa não deve controlar.” e perguntou: “O princípio da atividade de controle da Administração Pública a que se refere o autor é o”, com alternativas: (A) probidade, (B) objetividade, (C) impessoalidade, (D) segregação de funções, (E) ceticismo profissional. O gabarito oficial foi (D) segregação de funções.
1) O que é “atividade de controle” na Administração Pública?
“Controle” é o conjunto de mecanismos usados para garantir legalidade, eficiência, conformidade, boa governança e proteção do patrimônio público. Na lógica constitucional, ele aparece em dois grandes planos:
- Controle interno (no âmbito de cada Poder/órgão): estruturado para prevenir, detectar e corrigir falhas, apoiando a gestão e a prestação de contas (CF/88, art. 74).
- Controle externo (ex.: Tribunais de Contas e Legislativo): fiscaliza a Administração e julga/avalia contas e atos (CF/88, arts. 70 e 71).
2) Princípio da Segregação de Funções (separation of duties)
Segregação de funções é o princípio segundo o qual tarefas críticas de um processo não devem ficar concentradas na mesma pessoa (ou na mesma unidade), para reduzir riscos de: fraude, erro não detectado, autorrevisão (quem faz “passa” seu próprio ato) e conflito de interesses.
2.1) Como isso aparece na frase “quem controla não deve executar”
A frase resume a ideia de que o controle precisa ter distanciamento e independência prática em relação à execução. Se o mesmo agente: executa e controla, ele pode “validar” seu próprio trabalho, enfraquecendo o controle.
2.2) Segregação típica em processos administrativos (modelo clássico)
Um jeito muito cobrado de lembrar a segregação é dividir o processo em blocos, evitando que a mesma pessoa concentre mais de um bloco crítico:
- Autorização: decidir/aprovar (ex.: ordenar despesa, autorizar pagamento, aprovar contratação).
- Execução: realizar o ato (ex.: liquidar despesa, efetuar pagamento, receber bens/serviços).
- Registro/contabilização: registrar fatos (ex.: lançar no sistema contábil/financeiro).
- Custódia: guardar bens/valores (ex.: almoxarifado, guarda de numerário, gestão de chaves/senhas).
- Revisão/controle: checar conformidade e resultados (ex.: conciliações, auditoria interna, verificação independente).
3) Por que a alternativa (D) está correta?
Porque o enunciado descreve exatamente o núcleo do princípio: evitar que o mesmo agente esteja na posição de executar e, ao mesmo tempo, realizar o controle daquela execução. Isso é segregação de funções (também chamada de separação de responsabilidades), um pilar de controle interno e de auditoria.
4) Por que as alternativas (A), (B), (C) e (E) estão incorretas?
(A) Probidade — por que não é?
Probidade remete à honestidade, integridade e correção do agente público (muito associada a moralidade administrativa e ao combate à corrupção). Embora a segregação de funções ajude a promover probidade, o enunciado não está falando de “honestidade do agente” e sim de arquitetura do controle (desenho do processo para impedir concentração de poderes).
(B) Objetividade — por que não é?
Objetividade é um princípio/atributo típico da auditoria e da atuação técnica: avaliar fatos com base em evidências, sem vieses. Mas “afastar das atividades de controle o agente que executa” não é “ser objetivo”; é separar papéis para evitar autorrevisão e conflitos.
(C) Impessoalidade — por que não é?
Impessoalidade (art. 37 da CF/88) significa atuação voltada ao interesse público, sem perseguições ou favorecimentos pessoais, e também se relaciona à ideia de que o ato é do órgão, não da pessoa. Não é isso que o enunciado descreve. Aqui, o foco é controle e separação entre executar e fiscalizar, não neutralidade no tratamento de administrados.
(E) Ceticismo profissional — por que não é?
Ceticismo profissional é uma atitude de auditoria: manter uma mente questionadora, atenção a condições que indiquem distorção, e avaliação crítica de evidências. De novo: é um mindset do auditor. O enunciado descreve uma regra de organização do controle (segregar), não uma postura psicológica/técnica.
5) Expansão do tema: como a segregação se conecta a governança, auditoria e “linhas de defesa”
5.1) Segregação como pilar de controles internos (visão COSO)
Em frameworks de controles internos (como o COSO), a segregação aparece como prática essencial dentro das atividades de controle: políticas e procedimentos para mitigar riscos e assegurar que diretrizes sejam cumpridas. Quando não há segregação, aumenta o risco de falhas passarem sem detecção.
5.2) Modelo das Três Linhas (gestão, funções de controle e auditoria interna)
Um jeito moderno e muito cobrável de visualizar “quem executa” e “quem controla” é o Modelo das Três Linhas:
- 1ª linha (gestão/operação): executa processos e controles do dia a dia.
- 2ª linha (riscos/conformidade/controles): monitora, orienta e define padrões (compliance, gestão de riscos, controles internos).
- 3ª linha (auditoria interna): fornece avaliação independente e asseguração sobre governança, riscos e controles.
A frase “quem controla não deve executar” conversa diretamente com a necessidade de preservar a independência (sobretudo da 3ª linha) e evitar que o controlador esteja “dentro” da execução.
5.3) E quando não dá para segregar? (órgãos pequenos e controles compensatórios)
Na prática, alguns órgãos/municípios têm equipes reduzidas. Quando é inviável separar tudo, aplica-se:
- Controles compensatórios: revisão por superior hierárquico, conciliações independentes, rodízio de funções, duplo controle, trilhas de auditoria no sistema.
- Controles de TI: perfis de acesso, logs, segregação de perfis (quem cadastra fornecedor não autoriza pagamento etc.).
5.4) Base normativa frequente em prova: segregação na Nova Lei de Licitações
A Lei 14.133/2021 positivou a lógica da segregação ao prever que as funções no processo licitatório/contratual devem ser preferencialmente segregadas, como medida de governança e controle (ver art. 7º). Isso reforça como o tema extrapola auditoria: é governança aplicada ao processo de contratação pública.
6) Como memorizar para a prova
- Frase-chave: “quem executa não controla; quem controla não executa”.
- Palavra de alerta: “autorrevisão” (o próprio executor valida seu ato).
- Lista clássica: autorização × execução × registro × custódia × revisão.
Dominar segregação de funções é dominar um dos pilares do controle na Administração Pública: reduz risco, aumenta confiabilidade das informações e fortalece a responsabilização (accountability). Em prova, a identificação costuma ser direta quando o enunciado fala em separar executar e controlar.
Mapa da Aprovação: Resumo Esquematizado
| Conceito | Essência (o que é) | Palavras-gatilho em prova | Erro comum (pegadinha) |
|---|---|---|---|
| Segregação de funções | Separar tarefas críticas para evitar concentração de poderes e autorrevisão. | “quem executa não controla”; separação: autoriza / executa / registra / custodia / revisa | Confundir com princípios gerais (impessoalidade, probidade) ou com posturas do auditor (objetividade, ceticismo). |
| Probidade | Integridade/honestidade do agente e da gestão. | ética, integridade, corrupção, desonestidade | Achar que toda técnica antifraude é “probidade”. (Probidade é valor; segregação é desenho de controle.) |
| Impessoalidade | Atuação sem favorecimento/perseguição; foco no interesse público (CF/88, art. 37). | tratamento isonômico, finalidade pública, promoção pessoal vedada | Usar impessoalidade como “sinônimo de neutralidade do controle”. |
| Objetividade | Julgamento técnico baseado em evidências, sem vieses. | evidência, imparcialidade técnica, critérios | Trocar “postura mental” por “estrutura de segregação”. |
| Ceticismo profissional | Mente questionadora e avaliação crítica de evidências (auditoria). | suspeita saudável, risco de distorção, inconsistências | Achar que “afastar o executor do controle” é ceticismo; na verdade é segregação. |
Checklist-relâmpago (modelo clássico de segregação)
| 1) Autoriza aprova/decide | 2) Executa faz/operacionaliza | 3) Registra lança no sistema | 4) Custodia guarda bens/valores | 5) Revisa confere/valida |
Regra de ouro: evite que a mesma pessoa acumule “Executa + Registra” ou “Executa + Revisa/Controla”.
Teste Seus Conhecimentos: Questões de Fixação
Questão 1
Em um órgão público, o mesmo servidor (i) confere a entrega do material, (ii) atesta a nota fiscal, (iii) lança a liquidação no sistema e (iv) realiza conciliações mensais para “ver se está tudo certo”. A falha de controle evidenciada relaciona-se principalmente à violação do princípio da:
- impessoalidade.
- segregação de funções.
- probidade administrativa.
- publicidade.
- ceticismo profissional.
Gabarito: B
Comentários (alternativa por alternativa):
- A) Incorreta. Impessoalidade trata de finalidade pública e vedação de favorecimentos; não resolve o problema estrutural de “eu executo e eu me reviso”.
- B) Correta. O servidor concentra execução/atesto/registro e ainda realiza “revisão” (conciliações). Isso é típico risco de autorrevisão. A segregação busca exatamente separar essas etapas críticas.
- C) Incorreta. Probidade é valor/virtude (integridade). Pode haver servidor probo e ainda assim o controle ser inadequado por falta de segregação.
- D) Incorreta. Publicidade é transparência/ divulgação de atos; não é o cerne do problema descrito.
- E) Incorreta. Ceticismo profissional é postura do auditor; aqui a questão é de desenho do processo e de funções incompatíveis acumuladas.
Questão 2
Determinado município alegou impossibilidade de segregar funções no setor de finanças por haver apenas dois servidores. Nessa hipótese, a medida mais alinhada às boas práticas de controle interno é:
- dispensar controles, pois a falta de pessoal afasta o risco.
- manter a concentração de tarefas, desde que haja confiança pessoal no servidor.
- implementar controles compensatórios, como revisão por superior, conciliações independentes e trilhas de auditoria.
- substituir a segregação por impessoalidade, garantindo tratamento igual aos usuários do serviço.
- trocar a segregação por ceticismo profissional, exigindo que o servidor “desconfie de si mesmo”.
Gabarito: C
Comentários (alternativa por alternativa):
- A) Incorreta. Restrições de pessoal não eliminam riscos; ao contrário, podem aumentá-los. O controle deve ser adaptado.
- B) Incorreta. Controle interno não se baseia em confiança pessoal, mas em estrutura, evidência e verificações.
- C) Correta. Quando a segregação plena é inviável, adotam-se controles compensatórios (revisão independente, conciliações, rodízio, perfis de acesso, logs etc.).
- D) Incorreta. Impessoalidade é princípio constitucional de atuação administrativa, não substitui mecanismos de prevenção/detecção de erros e fraudes.
- E) Incorreta. Ceticismo profissional é atitude típica de auditoria; não supre a necessidade de controles estruturais.
Questão 3
Assinale a alternativa que melhor traduz a lógica do princípio da segregação de funções em um processo de pagamento:
- A mesma unidade deve solicitar a compra, receber o material e autorizar o pagamento, pois isso aumenta a eficiência.
- Quem autoriza o pagamento deve ser o mesmo que efetua a transferência bancária, para reduzir etapas.
- Quem registra a despesa no sistema contábil deve, preferencialmente, ser diferente de quem executa o pagamento e de quem realiza conciliações.
- O responsável pela execução deve controlar seus próprios atos para fortalecer a accountability.
- O controle deve ser feito com objetividade, independentemente de segregação, pois objetividade e segregação são sinônimos.
Gabarito: C
Comentários (alternativa por alternativa):
- A) Incorreta. Concentrar “solicitar + receber + autorizar” eleva o risco de fraude e erro não detectado.
- B) Incorreta. “Autorizar” e “executar” (transferir recursos) são funções críticas que devem ser separadas sempre que possível.
- C) Correta. A alternativa descreve segregação clássica: registro, execução e revisão (conciliação) preferencialmente em pessoas diferentes.
- D) Incorreta. Isso é justamente o que se quer evitar: autorrevisão.
- E) Incorreta. Objetividade (postura técnica) não é sinônimo de segregação (estrutura de funções). Ambas são importantes, mas diferentes.
Questão 4
Um auditor interno foi designado para “assumir temporariamente” a chefia do setor auditado e, nesse período, implementar mudanças operacionais e autorizar despesas. Depois, retornaria para auditar os resultados dessas mudanças. À luz das boas práticas de controle e auditoria, essa situação viola principalmente:
- a segregação de funções, por gerar autorrevisão e reduzir a independência prática.
- a publicidade, por ausência de divulgação dos atos.
- a impessoalidade, por envolver atuação do auditor.
- a probidade, pois todo acúmulo de função é necessariamente ato ímprobo.
- a eficiência, porque segregar sempre torna o processo mais lento.
Gabarito: A
Comentários (alternativa por alternativa):
- A) Correta. Ao assumir gestão e execução (chefia/autorizações) e depois auditar, o auditor entra em autorrevisão. Isso afronta a segregação e compromete a independência prática da auditoria.
- B) Incorreta. Publicidade não é o ponto central; mesmo com divulgação, persistiria o conflito/ autocrítica.
- C) Incorreta. Impessoalidade não é o critério principal aqui; o problema é estrutural (execução + controle pela mesma pessoa).
- D) Incorreta. Acúmulo de funções pode ser irregular, mas não é automaticamente improbidade; a questão pede o princípio de controle violado.
- E) Incorreta. Segregar pode exigir etapas, mas tende a aumentar confiabilidade e reduzir perdas. A alternativa faz generalização indevida.
Referências:
- [1] Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (arts. 37, 70, 71 e 74) — Planalto
- [2] Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), art. 7º — Planalto
- [3] COSO — Internal Control: Integrated Framework (visão geral do framework)
- [4] The IIA — Standards and Guidance (inclui o Modelo das Três Linhas e padrões de auditoria interna)
- VIANA, Ismar. (Obra citada na questão: edição de 2019, p. 12). Referência bibliográfica conforme o enunciado do certame (título/edição não informados no texto da questão).
